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竞价细则现雏形,国家资源局关于2019年风电

发布时间:2020-01-15 06:35编辑:美高梅-时政资讯浏览(150)

    国家能源局近日发布了《关于2019年风电、光伏发电项目建设有关事项的通知》,国家能源局新能源司有关负责人就文件出台的背景、目的、工作机制和竞争配置项目的要求等进行解读。

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    一、关于对《2019年风电、光伏发电项目建设有关事项的通知》的解读

    2018年10月4日,无人机航拍江苏如东小洋口旅游度假区内的风力电站。 东方IC图

    《通知》的背景和目的是什么?

    业内等待多时的2019年风电、光伏发电产业新政呼之欲出。4月10日、12日,国家能源局综合司接连公布《关于推进风电、光伏发电无补贴平价上网项目建设的工作方案》、《关于2019年风电、光伏发电建设管理有关要求的通知》,政策意图直指风光电平价上网。在条件允许的情况下,平价上网项目将在电网消纳等方面获得最高优先级,需补贴的风光发电项目则进入全面竞价,“将上网电价作为重要竞争条件,优先建设补贴强度低、退坡力度大的项目。”

    近年来,我国风电、光伏发电持续快速发展,技术水平不断提升,成本显着降低,开发建设质量和消纳利用明显改善。2019年1月,国家发展改革委、国家能源局联合印发《关于积极推进风电、光伏发电无补贴平价上网有关工作的通知》,在具备条件的地区建设一批平价上网项目。与此同时,完善需国家补贴的项目竞争配置机制,减少行业发展对国家补贴的依赖。2019年风电、光伏发电总的导向就是坚持稳中求进总基调,加快技术进步和补贴强度降低,做好项目建设与消纳能力协调,实现高质量发展。

    所谓平价,是可再生能源相对于当地煤电标杆上网电价而言的经济性指标。根据国家能源局此前规划,到2020年,风电项目电价可与当地燃煤发电同平台竞争,光伏项目电价可与电网销售电价相当。随着国内可再生能源建设成本持续下降,在部分地区已经出现了具备平价上网条件、不需要国家补贴的项目。为了加速推进更多平价上网项目落地,风光发电产业管理规则自去年开始打破惯例,引入竞争性配置机制。

    《通知》的总体要求是什么?

    上述两份征求意见稿虽然仍非正式文件,但大致解答了业内最关注的补贴、竞价排序规则等问题,为项目开展提供了具体实施方向。国家发改委能源研究所可再生能源发展中心研究员时璟丽表示,“2019年风电、光伏建设管理要求”征求意见稿的总体机制思路基本符合业内预期,与2月份座谈会征求意见一致并考虑业内反馈和声音。

    《通知》对2019年度风电、光伏发电项目建设提出四项总体要求。一是积极推进平价上网项目建设,在组织开展工作的时间顺序上,先开展一批平价上网项目建设,再开展需国家补贴项目的竞争配置工作。二是严格规范补贴项目竞争配置,需要国家补贴的项目均必须经过严格规范的竞争配置方式选择,而且上网电价是重要竞争条件,优先建设补贴强度低、退坡力度大的项目。三是全面落实电力送出和消纳条件,新增建设项目必须以电网具备消纳能力为前提,避免出现新的弃风弃光问题,在同等条件下对平价上网项目优先保障电力送出和消纳条件。四是优化投资建设营商环境,要求省级能源主管部门对申请项目的土地使用等非技术成本降低的落实情况进行核实,并要求派出能源监管机构加强对有关事项的监督。

    随着倒逼企业和项目实现“平价上网”的政策来得比预期更早更快,风光发电补贴正在加速退出历史舞台,全行业将迎来更激烈的竞争。

    二、关于对《2019年风电项目建设工作方案》的解读

    光伏:30亿元年度补贴总额、全国排序竞价

    《风电工作方案》对风电发展具有什么作用?

    2018年的“531”光伏新政对全行业产生巨大冲击。今年初以来,2019年光伏产业新政经历了多轮征求意见会议,从此前已释放的信息看,今年能源主管部门将不再设定全年补贴装机规模,而是根据申报电价,在一定的年度补贴总盘子下由市场本身确定补贴装机规模。

    “十三五”以来,我国风电有序平稳发展,技术持续进步,成本逐步降低。2019年一季度末,全国风电累计并网装机容量达到1.89亿千瓦,已达到“十三五”规划目标的90%。为实现风电高质量发展,国家能源局印发《风电工作方案》,突出积极推进平价上网和加大力度竞争配置的主攻方向,强化风电项目的电力送出和消纳保障,为提高风电市场竞争力打好基础,推动风电产业进入高质量发展的新阶段。

    从售电侧看,绝大部分区域的光伏电价已低于一般工商业电价,但低于居民电价尚需时间。作为向全面平价上网过渡时期的管理办法,光伏发电建设管理要求征求意见稿提出地方组织申报、国家统一排序的竞价规则。

    2019年各地区新增风电项目的建设规模必须符合什么条件?

    根据光伏发电建设管理要求征求意见稿,在光伏发电全面实现无补贴平价上网前,对于不需要国家补贴的光伏发电项目,由地方按相关规定自行组织建设;对于需要国家补贴的新建光伏发电项目,原则上均应按通知由市场机制确定项目和实行补贴竞价。

    各地区组织新增风电项目建设必须符合两个前提条件:一是依据规划建设,《可再生能源发展“十三五”规划》、《风电发展“十三五”规划》以及《国家能源局关于可再生能源发展“十三五”规划实施的指导意见》对各省均提出了2020年风电累计并网目标。本地区可以通过竞争配置方式分配的需国家补贴项目的总量规模的确定方法为:以本地区并网目标为基准,减去2018年底已累计并网装机容量和已核准有效且企业承诺继续建设的项目总规模;其中,分散式风电、海上风电、平价上网项目、国家能源局专项布置的示范试点项目和跨省跨区外送通道配套项目不计入测算。

    自2019年起,需要国家补贴的新建光伏发电项目分五类:扶贫项目、户用光伏、普通光伏电站、工商业分布式光伏和国家组织实施的专项工程或示范项目。其中,光伏扶贫项目、户用光伏单独管理,其余类别均由地方通过招标等竞争性配置方式组织项目,国家根据补贴额度通过排序确定补贴名单。领跑基地、示范基地等单独竞争配置的项目不进行补贴申报竞争排序,执行各项目竞争确定的上网电价和相应补贴标准。

    二是严格将消纳能力作为前提条件。各省级电网企业出具电力送出和消纳意见,作为本年度各省级区域新增风电建设规模的前提条件,以确保存量项目和新增项目均能高效利用,避免出现新的弃风问题。即便是按照上述规划依据本地区还可以有新的竞争配置风电总量规模,但如果没有消纳能力,2019年也不能组织需国家补贴的风电项目竞争配置。而且新的平价上网项目建设也必须以具备消纳能力为前提条件,不落实消纳能力也不能建设。

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    《风电工作方案》对支持平价上网风电项目有什么考虑?

    福建泉州,某光伏发电企业。 新华社 图

    总体上鼓励并支持在同等条件下优先建设平价上网风电项目。一是对2019年度已没有需国家补贴竞争配置项目总量规模的地区,在确保具备消纳条件的前提下,可开展建设与消纳能力相匹配的平价上网风电项目;二是在各地区消纳能力配置方面,在不影响已并网和核准有效项目的电力消纳基础上,测算确认的消纳能力优先向新建平价上网项目配置。三是对已核准在有效期的在建项目,如果消纳能力有限,优先落实自愿转为平价上网的项目的电力送出和消纳。

    根据财政部相关要求,2019年度安排新建光伏项目补贴预算总额度为30亿元,其中,7.5亿元用于户用光伏、补贴竞价项目按22.5亿元补贴总额组织项目建设。也就是说,竞价项目按修正后电价由低到高全国排序、直至出清。户用光伏根据切块补贴确定年度装机总量,由电网公司每月10日公布上一个月的装机量,当公布的上一个月装机量已突破总规模限制时,本月最后一天为本年度可享受国家补贴的户用光伏并网截止时间(即户用光伏有一个月缓冲期)。

    2019年风电项目竞争配置的工作机制和具体要求是什么?

    中国新能源电力投融资联盟秘书长彭澎分析称,通过年度补贴总额定总规模,形成了一个“跷跷板”的形式,在电价特别低或者平价上网项目特别多的情况下,整个市场装机规模能够扩得更大;反之,对补贴需求更多,市场规模反而会缩小。

    在工作的组织方式上,风电项目竞争配置延续以往方式。各省需国家补贴风电项目的总量规模按照国家有关规划及实施机制和电网消纳能力确定,各省级能源主管部门按照国家能源局的工作要求制定竞争配置工作方案,自行组织竞争将总量规模配置到具体项目。

    按照惯例,国家每年给各省分配补贴指标规模,这一机制在今年的征求意见稿中彻底改变。根据征求意见稿,省级能源主管部门按要求审核汇总后向国家能源局报送申报补贴项目及预期投产时间、上网电价等内容。国家能源局根据修正后的申报补贴项目上网电价报价由低到高排序遴选纳入补贴范围的项目。为此,能源局设计了一套看似复杂的电价修正规则,以确保全国光伏电站在同一个标准之下进行竞价。补贴申报和竞价原则上一年组织一次。

    在组织开展工作的先后顺序上,2019年度先组织平价上网项目,在国家能源局公布2019年度第一批平价上网风电项目名单之后,各省级能源主管部门再启动需国家补贴的风电项目的竞争配置工作。

    此外,项目竞价以投产的季度即并网结点算,如因种种原因没有建成,每逾期一个季度并网电价补贴降低0.01元/千瓦时。如两个季度后还没有建成,则取消补贴资格。

    对竞争配置项目的建设方案,要求各省级能源主管部门按照《风电工作方案》有关要求,制定2019年度风电建设方案,包括新增建设规模及布局、竞争配置工作方案、送出消纳能力意见等内容,其中竞争配置上限电价为国家价格部门发布的指导价,不得采取各种方式设置下限电价。有关省级能源主管部门应将年度风电建设方案抄送国家能源局,国家能源局根据管理职责对年度风电建设方案进行监督,对不符合规划落实情况和公平竞争原则以及电力送出消纳条件不落实的年度风电建设方案提出整改意见。各省级能源主管部门按照年度风电建设方案组织需国家补贴风电的竞争配置工作。

    风电:需国家补贴的集中式风电项目全部通过公开竞争方式配置

    对竞争配置工作方案有什么指导意见和要求?

    去年5月,国家能源局官网发布的《关于2018年度风电建设管理有关要求的通知》就标志着风电标杆上网电价时代结束:尚未确定投资主体的海上风电项目应全部通过竞争方式配置和确定上网电价。从2019年起,新增核准的集中式陆上风电项目和海上风电项目应全部通过竞争方式配置和确定上网电价。

    《风电工作方案》附有《风电项目竞争配置指导方案》,对各省级能源主管部门制定竞争配置工作方案提供了指导,同时也提出了一些基本要求。考虑各地区情况有所差别,不宜制定全国通用的竞争配置工作方案。各省级能源主管部门根据《指导方案》,结合本地区实际制定竞争配置工作方案更具有针对性,可操作性也更强。

    征求意见稿中的《2019年风电建设管理工作方案》定调,今年将有序按规划和消纳能力组织风电建设。2018年底前已并网和已核准建设的风电项目(扣除应废止或其他原因不具备建设条件的项目),总规模已超过本省级区域2020年规划并网目标的,除平价上网风电项目外,暂停新增陆上集中式风电项目建设。

    风电项目竞争配置有两种方式:第一种方式为企业完成了项目前期工作,通过参加竞争配置进入国家补贴范围;第二种方式为地方政府部门完成了项目前期工作,通过竞争方式选择项目投资企业。《指导方案》对两种方式分别提出了竞争要素和参考评分标准,对最核心的竞争要素——申报电价提出明确要求:如果采取综合评分法,电价权重不得低于40%;也可采取先技术评选、再电价比选的方式。另外,在企业能力的业绩项评分要求中,对本省业绩分值也作了限制性规定,比例不应超过业绩分值的35%,该项规定主要是为了防止地方保护。

    “需要国家补贴的集中式风电项目全部通过公开竞争方式配置。”对于存量项目,工作方案提出颇为严苛的转竞价要求:2018年度未通过竞争方式进入国家补贴范围并确定上网电价的海上风电项目,其核准文件不能作为享受国家补贴的依据。在《国家能源局关于2018年度风电建设管理有关要求的通知》发布之日前获得核准的海上风电项目,在本次通知发布前未办齐开工前手续的,均参加竞争配置并通过竞争确定上网电价。

    如何对待存量在建风电项目?

    根据新版风电项目竞争配置指导方案,2019年度新增集中式陆上风电和海上风电项目全部通过竞争方式配置并确定上网电价,各项目申报的上网电价不得高于国家规定的同类资源区标杆上网电价。已核准的陆上风电项目两年内未投产并网的,需按照并网年份标杆价格上限重新参与市场竞价。各级地方政府部门不得干预项目单位报价。

    为保障企业合理利益和规范市场竞争,《风电工作方案》明确,对已核准风电项目建立项目信息管理台账,进行分类指导。考虑已核准存量风电项目已开展前期工作且有部分资金投入,为保障企业合理利益,符合国家风电建设管理要求且在项目核准有效期内的风电项目,执行国家有关价格政策,不要求重新参与竞争配置。不满足《企业投资项目核准和备案管理办法》中规定的项目核准文件有效期限的风电项目,如项目单位希望继续建设,需重新参与竞争配置或自愿转为平价上网项目。

    程序上,在向国家能源局报送2019年度平价上网风电项目名单后,经论证确需组织有国家补贴风电项目的地区,有关省级能源主管部门向国家能源局报送工作方案,经国家能源局论证并反馈意见后方可开展有补贴风电项目竞争配置工作。根据能源局的指导文件,地方设计的竞争配置办法应包含项目方案及技术先进性、前期工作深度、上网电价等要素综合评分,其中电价权重不得低于40%。

    对海上风电项目有什么特殊管理要求?

    在电力送出和电量消纳上,2018年或以前年度已核准或已配置的风电项目,如项目单位承诺转为平价上网项目,按第一类优先级配置;2019年度新建平价上网项目按第二类优先级配置。在同等条件下,对在贫困地区布局的风电项目优先落实电力送出和消纳条件。工作方案提出,参与竞争性配置的风电项目布局应优先向深度贫困地区、革命老区和边远山区倾斜。

    目前,海上风电项目度电补贴强度高,技术难度大,各方面建设条件协调复杂,应该有序稳妥建设。一是要求各有关省级能源主管部门根据海上风电有关规划有序推进建设。各有关省级能源主管部门依据《风电发展“十三五”规划》和国家能源局批复的本省级区域的海上风电发展规划确定2020年底前可并网项目和可开工建设项目。为做好海上风电上网电价政策调整衔接,还要求明确2021年底前可建成并网项目。为防止部分地区盲目推进海上风电建设,要求有关省级能源主管部门加强海上风电项目核准管理,对核准前置条件不齐全的海上风电项目,核准文件由项目核准机关依法予以撤销。二是考虑海上风电与陆上风电差别较大,现阶段有一些特殊要求,有关省级能源主管部门应对海上风电项目竞争配置制定专门的竞争配置工作方案对新增建设风电项目重点强化哪些建设条件?

    根据《关于推进风电、光伏发电无补贴平价上网项目建设的工作方案》,电量消纳的优先级依次为存量转平价项目、新增平价上网项目、需国家补贴的项目:鼓励2018年或以前年度已核准或已配置的陆上风电、光伏发电项目自愿转为平价上网项目。如项目单位承诺自愿转为平价上网项目,电网企业按最优先级别配置消纳能力;2019年度新建平价上网项目按第二优先级别配置消纳能力;在保障平价上网项目消纳能力配置后,再考虑需国家补贴的项目的电力送出和消纳需求。

    为加强事中事后监管,维护良好的投资营商环境,《风电工作方案》提出对各类新建风电项目应落实的建设条件加强监测核实的要求。一是对项目的土地使用可能涉及征收城镇土地使用税的,要求场址选择避开相关土地范围,而且地方政府有关部门不得以各种方式增加企业负担和项目不合理成本,要求省级能源主管部门加强有关政策条件的审核把关。二是对项目的电力送出和消纳条件核实,要求省级能源主管部门会同国家能源局派出能源监管机构指导督促电网企业测算论证消纳能力,并投资建设接网及配套电网工程。

    为什么对风电项目信息报送提出严格要求?

    现阶段,绝大多数风电项目需要国家补贴,对项目补贴资格的复核是一项重要工作。国家能源局会同财政部、国家发展改革委,依托水电水利规划设计总院设立了国家可再生能源发电项目信息管理平台,在该平台系统对所有需国家补贴的可再生能源发电项目进行信息登记、电量监测统计、补贴资金发放核算等管理工作。

    2019年度风电项目建设管理,对各省新增需国家补贴项目的总量规模有严格的测算条件,对2018年底前并网装机容量和核准有效在建项目均需要严格核实,为此,对各地区和项目单位提出了限期完成存量项目信息填报的要求,逾期未填报、信息填报错误导致不能纳入国家补助目录,视为项目单位自动放弃补贴资格。

    同时《风电工作方案》中明确,对新建各类风电项目也要求完善信息填报,特别是土地使用等非技术成本相关政策落实情况、电力送出和消纳落实情况等重要建设条件。这样做有利于完善风电项目的信息化管理,有利于更好地落实“放管服”的工作要求,有利于风电项目建设与接网等电网工程的建设进度衔接,有利于全方位加强对风电建设和运行有关政策落实的监测管理。

    三、关于对《2019年光伏发电项目建设工作方案》的解读

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